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融资平台贷款风险分类收藏

      地方政府投融资平台通过大规模融资,为扩大内需推动经济增长发挥了重要作用,但也存在过度负债和运作不规范的问题,对融资平台蕴藏的巨大风险要及时予以防范。

  (一)我国地方政府融资平台的过度负债

  地方政府融资平台负债率很高,截至29年6月末,全国各省共设立8221家平台公司,其中县级平台497家。银行对地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元,贷款余额超过5.56万亿元,与中央政府国债余额相当③。地方政府执政理念、评价机制和商业银行经营体制等因素决定了政府融资平台过度负债的必然性。

  一是过度负债符合争夺资源份额最大化。长期以来GDP是地方政府领导任期政绩的硬指标,而GDP高增长需要资源的支撑,获得社会总资源份额较多者将获得较快增长,资金是社会总资源的价值代表,因而谁获得资金最多者就是获得资源最多。由于资源的有限性必然导致对资源份额争夺的白热化,地方政府之间经济增长的竞争实质上转化为争夺资源份额,寻求地方经济快速发展对资金有无限的需求,地方政府融资平台具有过度负债的冲动。

  二是地方政府融资平台本能追求扩大贷款规模。由于地方政府要提供基础设施和公共服务的事权与财权不对等,我国城市化加快对地方基础设施建设投入较大,而地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,唯有寻求融资平台向外部融资。在当前流动性充足下的资金负利率,而且平台贷款期限大多在5年以上甚至更长,可以说这样的贷款是不付成本也不用偿还,至少对于该届地方政府领导而言不用偿还,鼓励了地方政府融资平台的过度负债。

  三是银行出于自身经营与发展的压力向政府融资平台贷款。由于直接举债受限制以及债券市场的滞后,银行贷款是地方政府融资平台的主要筹资渠道。一方面,银行自我约束和独立性还不够,地方控股银行完全受地方政府控制,中小银行没有地方政府支持难以生存,国有银行也欲分享当地投资项目和财政存款,因而银行经营决策受到地方政府较强的影响,难以抗拒地方政府融资平台的贷款需求;另一方面,政府融资平台对于面临流动性过剩的银行具有一定的吸引力,政府对基础设施投资的收益长期稳定,只要政府的现金流不出现问题,政府背景贷款相对一般企业来说还是有一定的收益性和安全性,从短期看能够增加银行的经营收益,从长期看贷款安全性的责任有政府担当。

  (二)我国地方政府融资平台管理不规范

  地方政府融资平台是一种市场化与政策性相结合的运作模式,平台公司的资产负债比例普遍较高,举债速度有不断加快之势,部分地方政府上项目存在跟风行为,存在出资不实、权责不清、信息不透明、监管及治理缺位等不规范问题。一是资本金普遍不足。政府融资平台公司普遍存在资本金不到位或“抽逃”资本金的现象,有的将不能变现的学校、医院等资产作为资本金注入投融资平台公司。二是借款人与使用人分离。地方政府融资平台公司有的仅是一个专业融资的壳公司,利用政府信用向多家银行贷款,并且用打包贷款向多个项目投资,表现为借款人与用款人分离的权责不清。由于平台公司以政府为背景,以土地、财政为抵押担保,在经济刺激政策下大量融资,并且让大量受到政策限制、不符合授信条件、甚至“二高一低”项目获得贷款。三是平台信息公司不透明。地方政府投融资平台公司的财务状况不透明,向平台公司提供担保的各级财政情况差异也较大,一个城市可能拥有多家投融资平台公司,它们相互间的控股关系以及对财政真实的依赖程度都很难判断,信息不对称现象十分突出,银行难以对平台公司偿债能力作出准确评价,也难以运用传统的手段监控信贷资金的真正流向[1]。

  (三)我国地方政府融资平台贷款的偿还风险

  虽然地方政府融资平台还保持比较低的不良贷款率,但是由于项目周期长、投资规模较大,且先期投资方案没有进行充分论证,银行难以真实把握偿债能力,风险具有隐蔽性。一是平台贷款超过政府财力承受能力。按照国家发改委投资研究所相关课题组对天津市政府性债务的规模、结构和安全性进行测算和评估,29年天津市政府负债率为39.2%,债务率为31%,偿债率为31%①,均大大超过国际和国内设定的警戒线②。如果按预计未来3年每年可用于建设的财政性资金为66亿元左右(含土地收益)计算,天津市政府债务率和偿债率分别为475%和47.5%,超过警戒线更多一些。2013年天津市将迎来建设性投资债务偿还高峰,此时的资金缺口将达到85亿元③。

  二是土地收入作为政府融资平台项目还款来源不堪重负。对于政府项目很多以土地出让收益作为资金来源,但政府卖地收入并不稳定,随着城市可卖土地的逐步减少,卖地收入高峰过后会急剧下降。以国家开发银行向天津市城市基础设施贷款5亿元的土地抵押还款估算,27年,天津市规划外环以内及天津港地区土地出让面积共计74公顷,总价款29亿元,28年出让面积共计1227公顷,总价款363亿元,去掉土地收购整理成本等费用,政府净收益97.6亿元,与项目贷款存在较大差额④。三是土地高收入有资产泡沫的成分。据财政部统计,29年,全国土地出让收入为14239.7亿元,比上年大幅增长43.2%,土地出让收入占地方财政收入比36.79%⑤。由于土地价值的上升阶段有可能会出现高估,而且我国房地产已有泡沫迹象,中央出台了新“国八条”调控房价,而当未来土地的价值下降的话,土地收入占财政收入高比重和高速增长都将难以为继,土地出让收入不会是地方政府永久的提款机。

  (四)我国地方政府融资平台贷款的政策风险

  中央开始对地方政府融资平台集中清理,很多地方政府已开始着手整合和升级各类融资平台,潜在贷款风险可能加快暴露。虽然地方政府表示债务整体上基本可控,但在融资平台公司清理整合的操作过程中,银行要防范政策层面上平台公司的贷款风险。一是地方政府对平台公司整合的风险。比如以省市级实力较强的融资平台整合区县级融资平台,区县级政府融资平台较多、较小,运作大多不规范、不透明,其中实力较弱的平台公司将可能取消,要防范债权悬空或者担保悬空的情况[2]。二是平台贷款不被划分为政府负债的风险。政府融资平台经过清理后的负债将划分为政府负债和公司负债,当平台负债被划分为与政府无关的公司负债,其风险将显著增加。比如学校与医院等具有公益性质,但自身又有收人来源的单位,有可能不被纳人政府财政负债体系。三是传统“城投公司”转制的风险。传统城投公司将面临取消、转制以及合并,在这些城投类公司的转制过程中将产生债权债务关系的变更,从而可能使得银行相应债权受到损害。四是平台贷款存在合规性问题的风险。融资平台贷款如果不符合财政部和银行业监督管理委员会有关规定,则有可能丧失财政资金的保护;由于资本金不到位、抵押担保不实、资金挪用等这些操作过程中的不合规可能导致贷款风险;按照财政部增量与存量贷款分类管理的意见,部分存量贷款到期后银行将可能由于政策的限制而无法发放新的贷款,从而造成贷款人违约。


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